САБИРОВ Р.Д.,
канд. юрид. наук, доцент
кафедры уголовного права и процесса
Института права БашГУ

РЕЦЕНЗИЯ

на книгу Г.Г. Файзуллина «Правовые проблемы государственного и муниципального управления сельским хозяйством: теоретические основы и пути совершенствования»: Монография. – Уфа: РИО БашГУ, 2006. - 372с.

Автор рецензируемой книги - кандидат юридических наук, доцент Института права Башгосуниверситета, докторант МГЮА Файзуллин Гаяз Габделисламович, известен в Республике Башкортостан и Российской Федерации как исследователь проблем развития аграрного сектора экономики страны, выпустивший по этой проблеме три монографии и более 80 научных статей, опубликованных в различных изданиях. Его исследования в этой области включают в себя более чем 15 летний период. Важно и то, что до научно-преподавательской деятельности он имел достаточно продолжительный опыт работы в исполкоме Уфимского райсовета в качестве заведующего отделом, а далее - инструктора организационного отдела в Совете Министров БАССР. В период своей 10 летней работы в государственных органах, он курировал вопросы развития территорий и сельского хозяйства республики. Все это свидетельствует о том, что вопросы развития сельского хозяйства на территории республики ему известны не понаслышке и не только как предмет изучения в научном плане. Посещая различные районы республики и в настоящее время, он поддерживает связи с отдельными хозяйствами и с фермерами, ведущими свое собственное хозяйство, изучает их опыт. В целом можно отметить, что автор постоянно в курсе всех событий, происходящих в области сельскохозяйственного производства страны. В результате этого он сумел сосредоточить в своей монографии богатый эмпирической материал из различных регионов РФ и Республики Башкортостан.

Г.Г. Файзуллин является одним из многочисленных учеников известного как в Республике, так и в Российской Федерации, основоположника аграрной школы ученых Приволжского федерального округа, не уступающей, по признанию профессора С.С. Алексеева, и Екатеринбургской школе, профессора Ф.М. Раянова. Последнее десять лет маэстро продуктивно занимается проблемами теории государства и права, становлением гражданского общества и правового государства. В рамках рецензируемой монографии его ученика следует констатировать то, что в научных исследованиях Ф.М. Раянова указывалось, что необходимо выработать параметры допустимого государственного вмешательства в экономику . Как считает Ф.М. Раянов, при отсутствии Федерального закона о сельском хозяйстве, принятие указанного проекта с выделением многомиллиардных бюджетных средств является подлинным подтверждением государственного управления сельским хозяйством как важной частью национальной экономики.

Не так давно труженики села работали под лозунгом: «Государственный план – это закон, а его выполнение - наш долг, перевыполнение – дело чести». А в сочетании с встречными и повышенными обязательствами получали продразвертстку.

Вопросы развития сельскохозяйственного производства, обеспечения продовольственной безопасности России в той или иной степени изучались учеными правоведами с давних времен через призму административного, конституционного и аграрного права. Серьезное внимание этой проблеме уделялось также представителями экономической, сельскохозяйственной и иных наук. Общеизвестно, что в нашей цивилизации зарождение самого государства и права, как полагают ученые, в немалой степени стало результатом разделения труда в сфере сельского хозяйства (например, отделения земледелия от скотоводства, в результате чего было ускорено расслоение общества на классы и т.п.) несколько десятков веков назад.

Актуальность проблемы, рассматриваемой в монографии Г.Г. Файзуллина, не подвергается сомнению. В нашей стране есть и соответствующая инфраструктура, современные технологии и кадры, способные успешно осуществлять агропродовольственную политику, отвечающую как внутренним, так и внешнеэкономическим интересам государства. Россия является потенциальным производителем для мирового аграрного рынка столь необходимой для населения различных стран качественной сельскохозяйственной продукции ввиду наличия в ней колоссальных земельных ресурсов. В современной России актуальность исследуемой проблемы для нашего общества даже в условиях глобализации и интеграционных процессов не только не снижается, но и приобретает особую значимость. Это обстоятельство вызвано рядом объективных причин. Здесь можно было бы отметить две основные причины. Первая заключается в том, что Россия находится в преддверии вступления в ВТО. Следовательно, наши сельскохозяйственные товаропроизводители должны быть конкурентоспособными в мировом аграрном рынке. А вторая причина актуальности проведенного Г.Г. Файзуллиным исследования связана с тем, что на первом этапе реформирования экономики страны так называемые «младореформаторы» фетишизировали рыночную экономику. Как правильно замечено автором книги, «негативное отношение к теории государственного управления вскоре сошло с арены после провала реформ, проводимых псевдореформаторами, которые пытались полностью отстранить государство от выполнения его экономических и политических функций. Но свести высокий статус государства до положения «ночного сторожа» оказалось недопустимо» (с. 10). Не случайно, развитие АПК является одной из приоритетных национальных программ развития страны.

Известно, что юридические законы являются субъективными, а экономические законы действуют объективно. «Псевдореформаторы», по выражению автора книги, из этого положения сделали вывод, что государство не должно вмешиваться в экономику. Однако вся мировая экономика, практика так называемых развитых рыночных стран наглядно подтверждает другое, что в постиндустриальном обществе государство и экономика тесно взаимодействуют. Следовательно, деятельность государственных органов России должна быть направлена на защиту интересов страны и ее граждан, в том числе и путем осуществления разумного протекционизма в отношении отечественных сельскохозяйственных товаропроизводителей, не допуская их разорения, разрушения своего сельского хозяйства, чего и добиваются те Западные политики, которые применяют термины «экспансия» - в отношении экспорта российских товаров за границу и «глобализация»- если речь идет о ввозе товаров в Россию из-за границы. Практическая позиция этих «советчиков» далека от пропагандируемой ими роли государства в качестве «ночного сторожа».Естественно, она не может соответствовать интересам России и ее граждан. Она может быть угодной только для тех, кто и впредь хотел бы видеть Россию в положении страны третьего мира, в положении сырьевого придатка развитых стран.

На мой взгляд, автор монографии здесь весьма убедительно аргументирует это положение, используя ряд концептуальных положений, высказанных в научной литературе в том числе и в монографии С.Ф. Серегиной (Роль государства в экономике». Синергетический подход. - М.: Изд-во «Дело и Сервис», 2002.-228с.). И наш коллега, Г.Г. Файзуллин разделяет важнейшей вывод о бесспорности факта взаимодействия государства и экономики с позиций общих закономерностей развития сложных систем, в основе эволюции которых лежат процессы самоорганизации. Именно в этой плоскости можно рассматривать «кадровые перестановки в руководстве страны», осуществляемые Президентом В.В. Путиным в целях оптимизации исполнительной власти и реализации Национальных проектов, охватывающих и вопросы развития сельского хозяйства России. При этом учитывается классический пример из истории США, преодолевших великую депрессию в 30-х годах прошлого столетия путем повышения роли государства в экономической жизни страны, известный нам как «новый курс» Ф. Рузвельта. По мнению автора, Правительство РФ должно учитывать и положительный опыт реформ П.А. Столыпина, проведенных в России в начале 20 века.

Рецензируемая книга состоит из введения, четырех глав и заключения. Во введении автор обосновывает актуальность и важность для нашей страны проблемы государственного и муниципального управления сельским хозяйством.

В ее первой главе автор определяет принцип государственного управления сельским хозяйством России после демонополизации государственной собственности на землю и выдвигает гипотезу об универсальности государственного управления во всех экономических моделях. Вместе с тем отмечается, что эффективность государственного управления зависит от сочетания многих факторов. Достаточно основательно раскрыты особенности сельского хозяйства как объекта государственного управления.

Во второй главе книги автор рассматривает место и роль государства в реформировании аграрных отношений в Российской Федерации на современном этапе, которое охватывает последнее десятилетие. В соответствующих параграфах, на базе имеющегося материала, описаны основные направления законотворческой деятельности государства в условиях перехода аграрного сектора к рыночной экономике. Автор считает, что для достижения результативности сельскохозяйственного производства в условиях многоукладной экономики важно сочетание рыночных механизмов с управленческой деятельностью государства. С его точки зрения, сегодня сохраняют свое значение структурные преобразования в аграрной сфере, что во многом является первоопределяющим фактором совершенствования управленческой деятельности государства аграрным сектором экономики.

Предпринятая автором попытка построить возможную модель системы управления, которая характерна для страны, признающей принципы правового управления агропромышленным комплексом, имеет важное значение для многих рыночных стран. Как показывает анализ эмпирических материалов и монографической литературы, все они широко используют достижения современного научно-технического прогресса, выработанные к концу XX века интеллектуальной силой общества и взаимозависимыми друг от друга социально-экономическими системами. В работе отмечено, что государственные органы власти и управления способны позитивно влиять на процессы преобразования аграрного сектора многоукладной экономики страны.

При анализе такого сложного процесса, как государственное управление аграрным сектором экономики, судебная власть рассматривается автором как особая ветвь государственной власти, которая имеет конкретную функцию, выражающуюся в рассмотрении дел, связанных с правовыми отношениями в сельском хозяйстве.

В сложных экономических и политических условиях процесса перехода сельского хозяйства России к рынку нельзя преувеличивать возможности рыночных сил, а также монетарных и прочих методов. В постиндустриальном обществе требуется развитие системы государственного управления именно через три ветви государственной власти, благодаря которым используется весь спектр «рычагов» воздействия на экономику.

В третьей главе работы анализируются особенности государственного управления аграрным сектором экономики федеральными государственными органами, а также региональными органами в субъектах Российской Федерации. В рамках проводимой административной реформы по укреплению государственной власти рассмотрены проблемы, связанные с организационно-правовыми формами и методами государственного управления сельским хозяйством на федеральном уровне. В связи с этим проанализированы такие сложные вопросы, как правовое обеспечение проведения аграрной реформы, значение региональных программ развития в аграрном секторе экономики применительно к новым условиям.

Определенное внимание уделено вопросам возрождения национально-традиционных форм ведения сельского хозяйства в субъектах Российской Федерации. Значительное место уделено анализу федерального аграрного законодательства и проблеме соотношения его с аналогичным законодательством субъектов РФ.

По мнению автора, государственное управление - это первоопределяющий фактор в процессе жизнеобеспечения любого социума, а право - это производное от государства понятие. Между тем понятие «государственное регулирование» ни с научной, ни с нормативной точки зрения пока не раскрыто.

Законодатель понимает это как нормативное регулирование общественных отношений, что обязывает его принимать соответствующие законы. Но государственное управление в широком понимании этого термина является интегрированной функцией государства.

Принятые законы нужно реализовывать с целью достигнуть экономический результат в интересах всего населения страны, для чего и создаются исполнительные органы государства. Следует признать, что на первом этапе реформирования экономической системы нашей страны были допущены крупные просчеты. В результате государство было отстранено от выполнения своих экономических функций. Это произошло потому, что «лжереформаторы» отрицали и подвергли демонтажу всю управленческую систему экономики. Особенно пострадало от такой политики сельское хозяйство страны. В новых условиях осознанного демонтажа всего коллективного и торжества сомнительного лозунга - «саморегулирующейся рыночной экономики», как правило, регулирующая функция государства никак не реализуется. Так, почти не реализуются такие важные функции государства, как учет, контроль и отчетность, без которых нет и не может быть конечного результата, т.е. достижения тех задач, ради которых и принят тот или иной нормативно-правовой акт. В работе, с учетом Закона Франции «О сельском хозяйстве», обосновывается ряд концептуальных положений для включения в проект ФЗ «О развитии сельского хозяйства», без принятия которого, как считает автор, не представляется возможным выполнение Национального проекта «Развитие АПК», принятого по инициативе Президента России В.В. Путина.

Оправдано обращение автора книги к практике региональной власти, которая способствует проведению аграрной политики государства, сохраняя положительный опыт предыдущего этапа. В этом смысле представляет интерес параграф под названием «Региональные органы управления сельским хозяйством: методы и формы воздействия» (с.220).Автор показывает, как осуществляются преобразования в аграрном секторе экономики Республики Башкортостан, занимающей третье место по производству сельскохозяйственной продукции среди субъектов РФ.

В четвертой главе монографии рассмотрены конституционные основы деятельности органов местного самоуправления и местного управления в сфере сельского хозяйства, особенности деятельности органов местного самоуправления и местного управления по поддержке сельского хозяйства в современных условиях, а также такие новые проблемы в условиях становления многоукладной сельскохозяйственной экономики, как, например, участие органов местного самоуправления и местного управления в антимонопольной и налоговой политике государства. В работе весьма аргументированно обосновывается точка зрения о том, что без усиления государственного управления аграрным сектором экономики нельзя достичь полного воплощения стратегии возрождения и развития России как великой страны, которая для этого обладает всем необходимым: природными ресурсами, интеллектуальной силой, новыми технологиями и т.п.

Автор также обоснованно высказывает опасение, что дальнейшее ослабление управляемости аграрным сектором экономики может привести к непредсказуемым последствиям и поставить под вопрос единство и целостность самого государства, ибо от обеспечения продовольственной безопасности страны зависят и сохранение генофонда нации, и возможность реализации задач по вхождению России как страны с развитой агропромышленной инфраструктурой в мировое аграрное хозяйство в статусе его полноправного партнёра.

В последнее время в обществе активно дискутируются проблемы, связанные с наделением россиян земельной собственностью . В феврале 2006 года Президент России провел пресс-конференцию. В числе заданных ему вопросов первым был земельный вопрос, что подтвердило особую актуальность данной проблемы для граждан страны. Во всех публикациях, выступлениях в различных научных форумах, а также жалобах граждан в различные органы государства, отмечая социальную значимость проведенных земельных реформ в стране, высказывается также и критика в адрес исполнительной власти. Законодатель, в рамках демонополизации общегосударственной собственности на землю, наделил крестьян земельными долями. Такая акция государства привела к установлению социальной справедливости в отношении граждан России, которые в течение более полувека 20 столетия не имели на правах частной собственности земли.

Всякая реформа достойна поддержки населением страны только в том случае, если она дает для него положительные социально-экономические результаты.

Автор выступает за принятие соответствующего нормативного правового акта на федеральном уровне, который обеспечил бы получение каждым лицом, имеющим земельный пай, свидетельства, подтверждающего свои права собственности. Причем подобные процедуры не должны осуществляться за счет дополнительных расходов тех россиян, которые в начале 90-х годов получили земельные участки после распада прежних колхозов и совхозов в качестве своего имущества на основании законодательства. Автор совершенно правильно считает, что государство согласно Конституции РФ должно обеспечивать защиту всех форм собственности, в том числе собственности в виде земельных участков более 11 миллионов граждан, проживающих в сельской местности страны. Поэтому попытку чиновников изымать дополнительную оплату с каждого лица, имеющего земельный пай, якобы за выдачу свидетельств (а это - десятки тысяч рублей) можно квалифицировать как продажу этим гражданам их же имущества в завуалированной форме. Безусловно, на глазах мировой общественности и широкой общественности нашей страны такой подход к реализации конституционных прав граждан дискредитирует земельную реформу и тормозит выполнение задач, предусмотренных в Национальном проекте «Развитие АПК» (с.287). Пятнадцатилетний итог демонополизации собственности государства на землю показывает, что этот процесс фактически превратился в скрытую продажу земли даже тем многомиллионным сельским жителям, которых само же государство законом наделило имуществом в виде земельных участков. Озвученная цифра в АиФ, что только 4% от реальных владельцев этих земель сумели оплатить такой «побор», является ярким примером того, как отдельные чиновники используют свой статус не в интересах национальной экономики, а получая жалованье из государственного бюджета, стремятся превращать государственный орган в коммерческую организацию .

Мы часто говорим о правовом государстве и о принципах взаимной ответственности государства и гражданина. В нашей стране приняты достаточно позитивные законы по восстановлению исторической справедливости в отношении самой уязвимой части нашего общества, т.е. россиян, проживающих на сельских территориях. Однако они трудно реализуются государством. Более того, когда политическое руководство страны принимает и внедряет западные модели многоукладной экономики без учета интересов населения РФ, они работают против их интересов. В то же время страна имеет все необходимые природные и интеллектуальные ресурсы для поднятия России до уровня развитых рыночных стран. Есть основания полагать, что и у нас необходимо применить американский опыт по созданию среднего класса в отраслях сельского хозяйства. Так, ещё 1862 году в США был принят Гомстед-акт, т.е. закон о земельных наделах, согласно которому за символическую плату (за 10 долларов) каждый гражданин этой страны мог получить 160 акров (65 га) земли, которая переходила в полную собственность фермера, обрабатывавшего её в течение 5 лет . Возможно, в подобном решении возникшей проблемы правительством США кроется нынешний успех такой супердержавы. На взгляд исследователя, механизм реализации этого предложения также содержится в рецензируемой книге (с. 282-289). Все это должно осуществляться за счет бюджетных средств, выделенных согласно федеральной целевой программе «Социальное развитие села до 2010 года».

Работа ценна не только в теоретическом, но и в практическом плане. Интересны также высказанные автором предложения о необходимости принятия законов о развитии сельского хозяйства, о продовольственной безопасности.

Любопытен разработанный автором книги проект Концепции государственного управления аграрным сектором экономики.

Г.Г. Файзуллин не является сторонником только коллективных форм ведения хозяйства, а разделяет конституционное положение о многоукладности экономики, в том числе и в сфере сельскохозяйственного производства.

В отличие от многочисленных абстрактных, лишь теоретических рассуждений, которые характерны большинству научных исследований, в настоящей монографии ценность представляют вносимые автором положения и рекомендации, реализация которых может значительно повышать эффективность аграрного сектора экономики как одной из важнейшей отрасли национальной экономики России. Не вдаваясь подробно в каждое из них, отметим лишь одно предложение, которое было отправлено до выхода данной монографии в сайт Правительства РФ. Как известно, первый вице-премьер Правительства РФ Д.А. Медведев 18 марта 2006 года через Российскую газету обратился к гражданам России и просил их внести свои предложения по реализации Приоритетных национальных проектов. В ответ на это Г.Г. Файзуллин и студент С.В. Акчев отправили на сайт Правительства РФ буквально через 6 дней, т.е. 24 марта этого года, письмо-обращение. В нем речь шла о наделении лиц, имеющих земельные доли(паи) правом собственности на землю в рамках реализации национального проекта « Развитие АПК».

Полученное из Москвы письмо от 03.05.06 №10-Ф-1103/III 882 за подписью Директора Департамента аграрной политики и развития сельских территорий Минсельхоза РФ Д. И. Торопова подтверждает, что проблема, поднятая Г.Г. Файзуллиным, является важной для нашей страны, и его предложение будет учтено в практической деятельности, а именно в процессе разработки проектов нормативных правовых актов. Этот ответ мы вправе считать внедрением науки в практику, имеющим социальную значимость. С учетом письма-обращения, составленного автором монографии Минсельхоз России представил в Минэкономразвития России предложения по упрощению процедуры оформления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения и других категорий, снижения платы за проведение землеустроительных работ при постановке на кадастровый учет. Эти предложения учтены в принятом Государственной Думой в июне 2006 года Федеральном законе о «дачной амнистии». Некоторые из этих предложений, как заверяют авторы указанного письма, войдут в отдельные статьи проекта ФЗ о развитии сельского хозяйства, который прошел два чтения.

Общеизвестно, что обращение Правительства РФ к гражданам страны, обобщение предложений, внесенных ими, для использования их в практической деятельности представляют собой одну из форм участия населения в управлении государством.

Разумеется, в одной книге невозможно полностью охватить все аспекты этой злободневной проблемы, связанные с важным сектором национальной экономики, т.е. с АПК страны.

В очередном Послании Федеральному Собранию Президент РФ выразил определенную озабоченность положением в АПК . Было бы целесообразно издать Президентом РФ Указ по вопросам реализации права собственности граждан на земельные участки, которые были выделены в 90-е годы в результате земельных реформ.

В данном исследовании автор не затрагивает проблемы, связанной с конфискацией имущества лиц, ставших за счет разрушения прежних агропромышленных комплексов крупными собственниками, которыми в настоящее время не используются по своему прямому назначению основные фонды, захваченные в процессе «прихватизации» государственной собственности в сфере сельского хозяйства, что наносит серьезный ущерб продовольственной безопасности России. Так, например, были захвачены в сельских населенных пунктах крупные птицефабрики, животноводческие комплексы, сельскохозяйственная техника и другие средства. Как правило, все это является результатом мошеннических действий. Стоит подумать, каким путем эти средства следует конфисковать у виновных и использовать их для развития АПК на местах и благотворительной деятельности. По моему мнению, пора восстановить конфискацию в виде уголовного наказания и внести соответствующие изменения в УК РФ. Тем более это предложение находит поддержку в обществе.

Представляется, что одной из мер наказания за корыстные преступления, в том числе и в области сельскохозяйственного производства, должна была конфискация имущества. За счет этих средств можно было бы более эффективно выполнять программу развития российских сел, тем самым положительно повлиять на демографическую ситуацию в стране, о которой с большой озабоченностью высказался Президент РФ в своем очередном Послании Федеральному Собранию РФ.

Наши депутаты уже два года тормозят принятие закона о восстановлении конфискации имущества в виде наказания за совершение тяжких преступлений. Здесь следует учесть также интересные примеры в деятельности органов внутренних дел: отказавшиеся от получения взятки сотрудники получают премию от своего руководства за счет предмета взяточничества. Впрочем, эти проблемы, скорее всего, являются объектом отдельного научного исследования наших коллег.